中国减贫事业发展成就和贫困治理发展启示

——以浙江省贫困治理的先行探索实践和经验为例

作者：陈志钢（浙江大学求是讲席教授、中国农村发展研究院国际院长）；王建英（浙江财经大学经济学院副教授、浙江大学公共管理学院博士后）

国务院新闻办公室4月6日发布《人类减贫的中国实践》白皮书，系统梳理、科学总结了中国共产党建党百年来，尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央团结带领全党全国各族人民消除绝对贫困的扶贫实践探索经验。作为东部沿海经济较发达省份，浙江省扶贫的体制和政策创新对中国贫困治理贡献了更多“浙江智慧”和“浙江样本”。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区、浦东打造社会主义现代化建设引领区、浙江高质量发展建设共同富裕示范区。在此背景下，结合浙江省贫困治理的先行探索实践和经验，笔者从农村减贫、城乡融合发展、实现共同富裕的视角，解读中国减贫事业发展成就和贫困治理发展启示。

农村绝对贫困治理阶段，农村贫困标准不断提高的同时，实现农村绝对贫困人口不断下降并清零。作为世界上最大的发展中国家，中国实现了快速发展与大规模减贫同步、经济转型与消除绝对贫困同步，农村扶贫沿着县-乡-村-人的路径，由消除贫困县、贫困乡镇的区域性绝对贫困向消除绝对贫困农户的方向演进。随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，为满足贫困农户的基本生活需求，中国在扶贫开发时采用过三种农村贫困标准，分别为低水平生存标准、基本温饱标准和结合“两不愁、三保障”的现行贫困标准，经历了从单一收入贫困标准到收入与消费支出相结合的综合贫困标准的转变过程。低水平生存标准下，贫困人口从1978年的2.5亿人下降到2007年的1479万人；基本温饱标准下，贫困人口从2000年的9422万人下降到2010年的2688万人。2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上庄严宣告，经过全党全国各族人民共同努力，在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻，我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务，创造了又一个彪炳史册的人间奇迹！在提高贫困人口收入水平的同时，贫困地区的基本生产生活条件得以改善，经济社会发展进程更快，社会治理能力更强，为全面推进乡村振兴、实现全面小康、走向共同富裕奠定坚实基础。

低收入群体帮扶阶段，适应经济社会发展水平，有效缓解相对贫困。参照世界银行公布的收入分组标准，中国在2010年就实现了由中等偏下收入水平向中等偏上收入水平的重大跨越。中国消除绝对贫困取得举世瞩目的巨大成就，但仍为低贫困标准上的贫困治理。为适应经济社会发展水平，中国应以缩小收入差距、增加低收入群体收入为目标，构建缓解相对贫困、帮扶低收入群体的长效机制。首先来说，缓解相对贫困应科学确定相对贫困标准以识别低收入群体。浙江省2018年按照“上年当地最低生活保障标准的1.5倍或不低于上年当地农民人均可支配收入的40％”的相对贫困标准认定新一轮低收入农户。在相对贫困标准下，收入不平等程度、低收入农户收入增长速度与社会平均收入增长速度的比较，应成为考核一个地方相对贫困状况和扶贫绩效的指标。在《低收入农户高水平全面小康计划（2018-2022年）》中，浙江省设定“低收入农户收入年增幅保持在10%以上，并高于当地农村居民收入增长水平。到2022年，低收入农户最低收入水平达到年人均9000元以上，有劳动力的低收入农户年人均收入水平达到18000元”的低收入农户高水平全面小康计划目标，为此提供了良好借鉴。

力破城乡收入差距鸿沟阶段，在城乡融合发展中破解区域差异大难题，实现城乡收入差距的不断下降。改革开放以来，中国经济实现了长期稳定的高速增长，城乡收入差距也随中国农村改革的推进力度和施策范围而变动。为实现全面小康，走向共同富裕，需保障农民收入增速持续快于城镇居民收入增速。对农民开放城市权利、促进生产要素的有序流通、进一步合理改革收入分配制度，是缩小城乡居民之间、城市和农村居民内部收入差距的重要路径。在这方面，为减缓浙东北和浙西南地区发展不平衡的现实，把“发展落差”变为“发展空间”，实现全省区域协调发展，浙江省在2002年正式实施“山海协作”工程，以项目合作为中心，以产业梯度转移和要素合理配置为主线，通过发达地区产业向欠发达地区合理转移、欠发达地区剩余劳动力向发达地区有序流动，激发欠发达地区经济活力，推动经济加快发展，提高人民生活水平。以“温州模式”为代表的乡镇企业的快速发展所带来的农村工业化，贡献了更多的就业岗位和工业总产值，促进农民工资性收入的增长。此外，农村工业化伴随的产业集群的生产组织形式，提供了中小企业成长的环境，通过分工协作帮助解决中小企业面临的资本压力等问题，获得竞争优势。产业集群的发展，在促进浙江省小城镇发展的同时，吸引集聚了大量农村人口，实现就地转移就业。同时，政府也能低成本、高效率地提供城乡基本公共服务。“十三五”时期，浙江省城乡居民收入倍差从2.07倍缩小到1.96倍，成为城乡收入差距最小的省份之一。

共同富裕奔小康阶段，构建更加公平、更可持续、更有效率的社会保障体系，全面夯实共同富裕基础。世界银行研究发现，当贫困发生率下降至3%及以下，利贫性的社会保障措施将成为贫困治理的主要手段。社会保障扶贫主要是教育、健康和培训、就业扶贫，是人的发展能力保护和培育的重要扶贫措施，有利于全面夯实共同富裕基础。目前，户籍制度改革虽取得一定成效，但非户籍常住农民工社会保障是相对贫困治理和实现共同富裕的短板，仍需完善以居住证为载体的城镇常住人口基本公共服务提供机制。同时，需进行合理的制度设计，实现农民工社会保障的全面覆盖。浙江省采用分县市包干，先在县域范围内实行城乡居民统一的低保标准，然后在财政可行的基础上逐步在地市一级提高统筹层次。浙江省低保标准逐步城乡统筹一体化的做法，可借鉴应用于社会保障的其他方面，也可在全国进行推广应用。此外，中央财政应在社会救助领域发挥更积极作用，通过将财政支出责任上移，使城乡相对贫困家庭获得救助的资格和救助水平不因地方财力的制约而受影响。在农村养老、医疗和教育等社会保障方面，贫困人群、特别是特殊人群（老年人、儿童和残疾人等）的保障水平和救助力度应进行逐步完善和分区域推广施策。