“常住人口规模控制在2500万以内。”这是近日上海发布的十三五规划建议中，明确要坚守的底线。守住底线并不意味着人口不增长，业内专家指出，在控制人口无序增长的同时，也应当增加公共基建的供给侧投入。

常住人口如何调控？

房、业、证“三管齐下”

在上海十三五规划建议中提到，“十三五时期上海常住人口规模要控制在2500万以内，是适宜人们更好居住、生活和工作的客观需要，也是城市可持续发展的内在要求。”

上海市统计局公布的数据显示，2014年，上海常住人口规模为2425.68万人，比上一年增长10.53万人，增长率为0.44%。事实上，这一增幅较前几年已经明显有所收窄。数据显示，2011年至2013年，上海常住人口的增长率分别为1.95%、1.40%和1.46%。根据2010年第六次人口普查的数据，2000年至2010年，上海常住人口平均每年增加62.81万人，年平均增长率为3.24%。而如果按照0.44%的增长率计算，到2020年，上海常住人口数约为2490.43万人。

“人口规模的调控政府早在几年前就开始重视了，近年来也收到了一定的成效。”华东师范大学中国现代城市研究中心教授高向东认为，调控人口可以从居住证、住房和就业等方面进行监管。“比如进一步完善居住证制度，将居住证制度与居住、就业、社保、教育等涉及人口切身利益的相关制度有效衔接，增加居住证的含金量，最大限度发挥居住证功能，做到以证管人；从住房的角度来看，以外来人口落脚点为抓手，切实加强对出租的危棚简屋和群租现象的整治力度，杜绝无合法证件外来人员承租房屋；而一些被市场淘汰的劳动力密集型产业，也会进一步释放人口的压力。”

二孩政策会有影响？

增长主要是外来流入人口

在高向东看来，调控人口是必须的，否则人口会无序增长。但调控并不是不增长，而是合理的布局资源配置，给城市发展带来新的动力。

今年起，上海开始实施全面两孩政策，这会对人口调控造成压力吗？高向东表示，有调查显示，上海符合双独或单独政策的家庭中，申请并实际生育二孩的比例仅占0.35%，因此从目前的情况来看，二孩新政不会带来人口的骤增，而常住人口的增长主要还是外来流入人口。

“这也就意味着调控的主要是外来人口。外来人口一旦迅猛增长会对城市运行造成压力。交通拥堵、住房紧张导致房价飙涨、公共服务设施供应不足、环境污染、公共治安等等各方面，就形成了‘城市病’。”高向东称，有调查数据显示，流动人口中能够在上海买房的只有4%-5%，这也对租房市场带来了大量的压力，由此会进一步推升房价。

人口分布不均衡？

公共资源将向郊区扩散

数据显示，2014年上海中心城区中，黄浦、静安、虹口三区人口密度均超过了3万人/平方公里。其中虹口区达到了3.57万人/平方公里。高向东表示，一般城市人口密度在1万人/平方公里较为合适。“针对人口调控的目标，各个区县都进行了分解，中心城区的常住人口近几年是在减少的。”

中心城区的人口密度降低，意味着更多的人口和资源在向近郊区扩散。市发展研究中心副主任周国平提出，“十三五”时期，上海将进一步推动公共服务资源配置向郊区人口集聚地倾斜，推动基础设施建设投入向郊区倾斜。

高向东指出，上海人口承载力的最大容量约为5000万人，2500万人的规划是适合当下发展需求的数据。“调控常住人口，不仅是数量问题，更是合理布局的问题。上海郊区有大量的承载量，但是产业必须先发展起来。郊区的新城建设还有很大的发展空间，增加了人口承载力度，那么以后人口到3000万，也不会有压力。”

上海交大教授、中国发展研究中心主任陆铭也认为，未来的上海潜力巨大，教育、医疗等公共资源逐步扩散和地铁进一步覆盖，资源合理配置，城市的发展将更上一个台阶。他提到，医疗、教育等资源向郊区扩散后，也需要在中心城区等区域增加公租房比例，以应对城市发展中的“职住分离”现象，避免钟摆式交通到来的压力。

合理的资源布局，未来将会成为调控人口的重要抓手。

低端劳动力仍短缺？

或抬升物价和生活成本

高向东指出，对于流动人口的调控，也需要结合产业结构的具体情况。“服务性行业如果调控过度，成本就会上涨。”

“从城市发展的角度来说，高技能劳动者和低技能劳动者是有互补性的。并不是说城市发展我们就要排斥那些低端劳动力。”陆铭表示，在世界上的很多特大型城市中，其实大学以上学历和高中以下学历的人数都很多，因为生活水平的提高，对低端服务业的需求也水涨船高。“随着城市的发展，居民消费结构以服务为主。上海目前低端的劳动力其实是短缺的，这也就导致了服务业用工成本的不断攀升。在上海请保姆和香港价格一样，但我们的平均收入只有他们的三分之一。”

陆铭认为，目前上海的公共服务基础设施建设尚无法满足大量的需求，供给侧是不足的。“在控制需求的同时，也应该增加供给，在基础设施建设上进一步加大投入，这也符合城市的发展规律。”

（来源：劳动报）