国务院近日印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，首次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范，从罚款权限的设定、罚款数额的确定、罚款的依法依规执行，以及罚款的强化监督等方面，提出了明确要求。

针对罚款权限的设定，《意见》提出，要依法科学行使罚款设定权。法律、法规对违法行为已经作出行政处罚规定、但未设定罚款的，规章不得增设罚款。同时，行政法规、规章新设罚款和确定罚款数额时，要坚持过罚相当，做到该宽则宽、当严则严、避免失衡。要综合运用各种管理手段，能够通过教育劝导、责令改正、信息披露等方式管理的，一般不设定罚款。

针对罚款数额的确定，《意见》要求，要合理确定罚款数额。设定罚款要符合行政处罚法和相关法律规范的立法目的，一般要明确罚款数额，科学采用数额罚、倍数（比例）罚等方法。规定处以一定幅度的罚款时，除了涉及公民生命财产安全、金融安全等情形外，罚款的最低数额与最高数额之间一般不超过10倍。

《意见》明确，要严格规范执法。严格按照法律规定和违法事实实施罚款，任何行政机关都不得随意给予顶格罚款或者高额罚款，不得随意降低对违法行为的认定门槛，不得随意扩大违法行为的范围。严禁对已超过法定追责期限的违法行为给予罚款。

《意见》强调，要全面强化罚款监督。坚决防止以罚增收、以罚代管、逐利罚款等行为，严格规范罚款，推进事中事后监管法治化、制度化、规范化。对社会关注度较高、投诉举报集中、违法行为频繁发生等罚款事项，要综合分析研判，优化管理措施，不能只罚不管；行政机关不作为的，上级行政机关要加强监督，符合问责规定的，要严肃问责。

记者梳理发现，近年来，政策对罚款监管力度正不断趋严。仅仅在过去的两年中，国务院就曾两次发文，对相关领域和行业的罚款事项作出调整或取消。去年11月印发的《关于取消和调整一批罚款事项的决定》中，取消了住房城乡建设等领域16个罚款事项，并对工业和信息化等领域17个罚款事项进行了调整。在2022年8月印发的同名文件中，取消了公安、交通运输、市场监管领域29个罚款事项，调整了交通运输、市场监管领域24个罚款事项。

但尽管如此，乱罚款、乱收费、执法尺度不明的现象，在各地基层实操中，并不少见。2021年，河北省霸州市就因违规出台非税收入考核办法，而被国务院通报并督查。督查结果显示，霸州市出现大面积大规模乱收费、乱罚款、乱摊派问题，仅11月份一个月入库罚没收入就高达约4730万元，相当于当年1到9月月均罚没收入的80倍。另据业内人士透露，乱罚款现象在某些行业也比较常见。比如，在环保领域，根据法律规定，需要出现环保危害结果才能处罚的行为，但某些地方性的法规或规章中，不问原因、直接罚款；在交通领域，针对非机动车的管理，不少地方性的规章中，罚款额度大大超出国家法律的规定。

在这样的大背景下，国务院此次对行政法规、规章中罚款设定与实施作出全面系统规范后，又该如何保障其中的具体举措能有效落实到地方层面呢？

中国人民大学公共管理学院教授马亮认为，可以预见的是，《意见》中的相关规定，在贯彻落实的过程中会面临严峻的挑战。目前各地各部门的行政罚款行为确实存在着一些不科学不规范的问题。比如，为了罚款而罚款、罚款标准设定不科学、过罚不当、随意罚款等等。还有一些政府部门的罚款实施不规范，出现只罚不管、以罚代管、以罚增收等问题，导致罚款收入不合理增长，甚至截留挪用罚款收入。也就是说，罚款虽然是行政执法的一种手段，但在实际情况中却被部分地方政府部门视为手中至关重要的权力，甚至成为一些行政机关的摇钱树。可以想见的是，存在这样想法和做法的政府部门，可能不会积极配合和推动《意见》的贯彻落实，甚至可能会采取上有政策、下有对策的应对措施，使良好的初衷无法实现。

马亮表示，要想化解执行操作中面临的这些困难，特别重要的就是，要加强对行政罚款的全过程、全链条和全方位的监督，这既涉及到财务、会计、审计方面的监督，也需要政府、人大、司法等相关部门合力监督，并且特别需要来自社会的参与和监督。毫无疑问，如果能够让罚款通过公开透明的方式加以监督，对于加快行政处罚的信息公开数据的开放，使社会公众可以知晓罚款的来龙去脉，真正参与到对行政罚款的举报和投诉的话，相信罚款的监督能够达到更好的效果。

马良认为，乱罚款现象对于企业等市场主体的经营预期和发展信心的影响很大，同时还会诱发一些权钱交易等腐败问题。《意见》的出台充分考虑到了这一情况，强调要采取罚款以外的非强制行政手段，对于企业的轻微违规行为可以酌情轻罚或免罚。这样的提法和做法都是市场主体非常欢迎的，让我们的执法既有力度又有温度，相信会给优化政商关系和营商环境带来积极正面的显著影响。

（看看新闻Knews编辑 金梅 陈昱卉 阮丽）